吕德文

  近些年来,基层治理日益凸显出一大问题,无论上级还是基层,都陷入了“花钱办事”的陷阱中不可自拔。

  (一)

  所谓“花钱办事”陷阱,是指上级部门每每布置一个工作任务,首先想到的是向财政部门要一笔经费以保障工作的推进;基层落实任务,首先想到的也是要想尽办法筹集资金。简单而言,在基层治理过程中,似乎没钱就不能做事。乃至于,很多过去习惯于不用花钱的事,也成了必须花钱才能办。概言之,没有钱,一事无成。于是乎,基层治理成本越来越高,并且还有不断发展的趋势。

  具体而言,“花钱办事”陷阱主要表现在以下几个方面。

  一是消解了基层治理的自主性,不少基层政府成了“二传手”。其主要工作从过去的统筹资源,通过群众工作开展基层治理,变为向上申请项目资金,单向度地服务群众。

  二是养成了基层对上不对下的工作作风。由于基层丧失了自主性,基层治理的动力机制主要源自上级的正向和负向激励。因此,基层治理慢慢悬浮于基层社会中,无法及时主动地回应基层需求。哪怕是为民服务,也是源自上级的压力,而非源自自身的内在动力。

  三是养成了基层“等靠要”的治理逻辑。这些年来,不少基层政府、群众性自治组织和群众,都在无形中形成了等靠要的思想。群众有问题,习惯于找基层组织和政府解决;基层组织和政府有难题,也习惯于向上级反映。于是乎,基层治理在等靠要的循环中弱化了治理能力。

  (二)

  最近10余年来,国家教育、医疗、养老、文化等公共服务不断下沉,成了基层重要的政府职能。客观上说,绝大多数公共服务下沉是有合理性的,公共服务的便捷性和可达性,是社会发展的必然要求。但是,在这个过程中,也无形塑造了“花钱办事”的正当性。

  理论上,公共服务的资金来自上级,受益者是群众,基层容易形成一个误解:既花了国家的钱,又服务了百姓,何乐而不为?因此,一旦有公共服务项目,基层都以不拿白不拿的心态去争取,并未去细想争取来了以后,如何用好这些项目。基层治理也容易陷入包办代替的工作方法。

  比如,各地的村庄道路维护和卫生保洁,向来是村民自治范围内的自我管理、自我服务的事务,许多村庄都形成了一套自治规则。但自从国家投资改善了人居环境,并配备了专门的保洁人员以后,不少基层政府便承担起了过多的责任,反而陷基层治理于困境之中。

  笔者在一些地方调研发现,自从有了专职的保洁员,村庄的环境卫生不是变好了,而是变差了,以至于不少基层在开展党员活动时,保留节目竟然是上街帮忙打扫卫生。原因在于,一旦群众认为环境卫生是政府的事,就都不注意保护环境卫生,连“各扫门前雪”都不愿意了。

  事实上,各地正在推行农村人居环境整治三年行动方案,其中令基层最为难办的一件事便是,村庄环境卫生治理的长效机制难以建立起来。客观上,大多数地方财政都没办法完全兜底农村环境卫生治理,这就必然要从农民手中收取费用。但已经习惯了简便生活及政府兜底的群众,却很难心甘情愿地交费。

  (三)

  近些年来,基层治理出现了一个值得探讨的倾向,就是不断强调政府的责任,简单地将基层事务纳入政务范围,并通过网格化管理、市长热线等技术平台,迫使基层“接诉即办”。结果,基层政府的治理能力是提升了,但公共治理水平往往降低了。群众哪怕有一丁点儿“小事”,首先考虑到的不是自我解决,或通过自治组织自我管理,而是要求基层政府处理。

  由于基层事务大多是细小琐碎、难以定性的事务,大多数“小事”源自人们的生活习惯,社会关系失调,这也就意味着政府无论怎么解决“小事”,“小事”都会源源不断地产生出来。因此,只要政府“花钱办事”的逻辑没有改变,治理成本就只可能上升,不可能下降。

  这也就难怪,哪怕是基层的群众自治组织,也呈现出膨胀的趋势。全国绝大多数地方的村(居)干部,已经事实上专职化了,他们有干不完的政务和村务,已经没有时间和精力从事家庭生产。不少村庄还要雇佣为数不少的“临时工”帮忙处理事务,连村级组织内部也形成了完整的科层体系。

  实际上,基层工作的核心是群众工作。一旦群众的思想通了、人心齐了、组织好了,基层治理便会事半功倍,反之则会事倍功半。这一点不改变,基层治理便会一直受制于时间紧、任务重,基层治理的成本当然也就会不断提升。(刊于《半月谈》2020年第14期)(作者系武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

【编辑:房家梁】

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